羅加鈴 （香港理工大學應用社會學系博士生）

大家都知道，農民耕作的土地通常只能產出農作物（如穀物、蔬果等），然

而自2008年中國大陸推出土地流轉政策以來，樓房成了農地的新興「產物」。許多建商與地方官員勾結，運用各種手段低價取得本應作為農用的土地，再用以建

設商品房圖利，許多內地的朋友們便揶揄說道「咱們的土地產能真好，竟能長出高價樓房來，這些樓房倒成了名副其實的『高經濟作物』」。

河北香河縣案例2011

年5月23日，大陸中央電視13台（CCTV

13）以河北省香河縣土地流轉政策下所衍生的問題進行了專題報導。香河縣多個鄉鎮的農民被迫與村委會簽訂土地流轉協議，此後農民每畝地每年可得約1200

元人民幣的補償，雖說獲利可能多於原本每畝地每年約800至1000斤（1斤為500公克）的糧食產出。但問題在於，某些農民並非自願參與土地流轉的簽

署。農民抱怨說，當時若不與村委會簽訂同意書便無法從事副業，或被罰款，或遭到不明人士的威脅，某些反抗者種植於田裡的作物甚至無故被人拔除；加諸，農民

根本無權決定流轉後的土地用途，從而當地方領導以集體名義將土地以每畝約60萬元人民幣的高價拍讓給建設公司後，大家都不知道這筆錢最終去了哪裡。

中

央電視13台更紕漏，香河縣多個鄉鎮村委會的村民們都簽署了土地承包經營權流轉合同，但大量耕地被低價租用後，經過地方政府巧立名目、層層包裝，便改變了

土地的用途，然後再以高價倒賣給開發商用於不同形式的開發圖利，而不少農民在口糧田被徵佔後卻僅得到稀少的補償，生活品質並沒有如國家在推動土地流轉政策

時所預期般得到改善。據說，該地區除了存在擅自改變土地用途的情況外，還有違法占地和新民居周轉用地等一連串的問題。

土地流轉的原意

事

實上，按照大陸中央政策的規定，土地流轉過程中是絕不允許更改土地用途的。2008年十七屆三中全會中通過了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題

的決定》，雖然允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權來發展多種規模經營，但也同時明確地規定了土地流轉必須遵守以下幾個

原則：（1）不可以改變土地用途：即遵守農地必須農用的原則；（2）不可以改變土地集體所有的性質：即集體土地的流轉方式與用途必須透過有關農民共同協

商，而且土地所有權無論如何流轉，仍屬集體所有；（3）不可以損害農民承包經營的權益：即秉持合法協商、農民自願、平等有償等原則；以及，（4）土地流轉

期限必須小於農民承包土地的期限：即農民僅有土地經營權

（使用權），因此一旦土地承包經營期屆滿後，土地仍須被重新分配，不能作為某人或某集團的永久佔有。

也就是說，原本農村土地流轉的

宗旨是希望透過農業生產者將所分得的土地進行流動，形成更具規模的多種經營模式（例如引入外來資本合作、集體規劃土地利用並按地份讓農民投資入股、組建農

業合作社等），從而讓生產資料（土地）能在更好的運用下提高收益（例如集資或集中土地以發展較高經濟價值的作物）。然後，藉由「農業」生產力的提升，改善

「農村」與城市的不均衡發展，以及提高「農民」的生活水平，最終的目標則是企圖解決三農問題。

重點在於，如果土地流轉是如同香河縣這種「以徵代租」的方式，搞得群眾覺得像是利益集團的「圈地運動」，那麼又如何能讓土地的農業生產效益得到提升，讓利益回歸予民，從而讓農民能真正的從土地上解放出來，不再一如既往地附著於土地呢？

土地活性的毀損

此

外，雖然透過中央電視台所報導的脫軌事件，已經得到相關單位的重視，同時也保證在查明真相後會將土地還諸予民，但是土壤是有活性的，是需要悉心照料與培養

的，例如翻土、施肥及輪耕，就是為了維持土地的養分以利永續耕作。以香河縣的例子來說，即便國家土地監察機關介入徵查後，農民可以重拾土地，但是過去幾年

來建商在土地上所進行的公路修築、廠房設置，以及樓房建設所帶來的土地養分的破壞，並不會隨著建築物的推倒而消失。由於土壤活性早在開發過程中破壞殆盡，

即便土地再次交回農民手上，面對一下子無法長出任何東西來的土地，農民依然無以為繼。

因此，當非法官商得到懲治及土地回歸予民後，應該進一步地解決土地復耕的問題，如同央視記者白岩松所言：

「這

個地沒法真的復耕，長不出糧食來，那倒楣的還是農民，最後一下子都給你摞在那兒，看著我好像解決問題了。所以我覺得要讓他疼，要讓他付出更大的成本，真的

要有相關的，不僅僅是政府的官員或者督查組，還要有農業方面的專家進入到督查範圍之內，來去評估土地真正具有復耕能力，是不是到了100%。否則的話把土

地交給農民了，交給你了，農民上哪兒付出那麼大的成本，把這裡的石渣子都弄走，水泥都弄走。三四年、兩三年種不了地，最後我後悔，我還不如拿著每年的

1200元呢？因為我連1200都拿不到，所以這件事情就要真的落到實處，讓這個地真的能長出糧食來，只有真的長出糧食來，我們的公信力才能在這塊土地上

長出來，希望也才能長出來。」

群眾的批評

回顧改革開放前，由於戰時社會主義建設的需求，

國家以工農剪刀差的方式將農村剩餘轉移至城市作為重工業發展的基金，為此曾被形容是國家對農村「要糧」；改革開放後，由於各地稅費制度的混亂收取，被指責

是對農民「要錢」，現在則因土地流轉制度所衍生的問題，被批評是對農民「要地」。當前，如果大陸政府不加速徹查並解決「打著土地流轉旗號」行使「土地兼併

勾當」的問題，內地農村名義上的農地，除了將與實際上的使用數額大相逕庭而影響農業發展外，土地流轉所設想的農業、農村和農民增收（值）的立意，也將被那

些唯利是圖的官商以徵地「種」房的行徑所扭曲，屆時，國家便是名副其實的與農民爭利。

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